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劉劍文 北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長
針對財(cái)政預(yù)算公開，日前，中國財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文接受新京報(bào)專訪時(shí)表示，目前預(yù)算公開與公眾期望還有差距，要推動(dòng)預(yù)算公開最重要的是靠頂層設(shè)計(jì)。
【如何看預(yù)算】
我們不要單看預(yù)算本身，而是看數(shù)字背后所反映的權(quán)力和義務(wù)關(guān)系，涉及中央政府和地方政府、國家和納稅人，行政機(jī)關(guān)之間，行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。
【如何看“三公”】
我認(rèn)為限控公款吃喝影響了GDP的說法是不對的。減少吃喝上的不合理支出，在某種程度上是增加政府收入。
三公經(jīng)費(fèi)強(qiáng)調(diào)的是公務(wù)花費(fèi)，有一定必要性，我們要看是否超標(biāo)。所以，要促使其越少越好，逐步合理化。
——劉劍文
談現(xiàn)狀 預(yù)算公開與公眾期待有差距
新京報(bào)：如何評價(jià)當(dāng)前預(yù)算公開？
劉劍文：預(yù)算公開自2009年起步，公開的部門和范圍逐年擴(kuò)大。我們不要單看預(yù)算本身，而是看數(shù)字背后所反映的權(quán)力和義務(wù)關(guān)系，涉及中央政府和地方政府、國家和納稅人，行政機(jī)關(guān)之間，行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。預(yù)算公開，就是將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。
新京報(bào)：當(dāng)前比較籠統(tǒng)的公開，是否還很不夠？
劉劍文：預(yù)算公開是很艱難的一個(gè)過程。當(dāng)前的公開跟民眾期待確實(shí)有差距，這是制度不斷完善的過程。當(dāng)然，我們希望現(xiàn)在的步伐能夠大一些、快一些。
新京報(bào)：為什么政府部門不積極？
劉劍文：對政府而言，沒有勇氣和膽量是做不到預(yù)算公開的。預(yù)算公開涉及政府的利益和對官員權(quán)力的限制，我國當(dāng)前處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，誰能保證自己的每一項(xiàng)開支都是合理的？
新京報(bào)：這是不是說財(cái)政支出存在很多問題，所以有些信息不敢公開？
劉劍文：有我國現(xiàn)行體制和機(jī)制的原因，存在一些不合理支出的現(xiàn)象并不奇怪。公開預(yù)算收支情況會(huì)讓政府傷筋動(dòng)骨，這是權(quán)力限制、規(guī)范和制衡的問題。
通過公開，可以檢驗(yàn)收支合理性和合法性。一旦公開了，很多信息大白于天下，民眾就有起碼的判斷能力。
談作用 預(yù)算公開是反腐最有效方式
新京報(bào)：如何看待預(yù)算與反腐的關(guān)系？
劉劍文：預(yù)算是權(quán)力制衡最有效的方式。如果預(yù)算真正公開，能夠把政府收支兩條線控制住，可以減少腐敗。
新京報(bào)：怎么理解？
劉劍文：預(yù)算不公開，政府行為不受限，自然存在暗箱操作。如果都公開了，自然這些行為都會(huì)收斂。這對改變政府形象意義很大。
不過有人說，限控公款吃喝影響了GDP。我認(rèn)為這是不對的。減少吃喝上不合理的支出，在某種程度上也是增加了政府收入。
新京報(bào)：為什么公眾對三公經(jīng)費(fèi)的關(guān)注高？
劉劍文：不少人理解的三公，就是買了好車，吃了公款，到哪里旅游，存在不理性。
三公經(jīng)費(fèi)強(qiáng)調(diào)的是公務(wù)花費(fèi)，有一定必要性，我們要看是否超標(biāo)。所以，要促使其越少越好，逐步合理化。
新京報(bào)：我國三公消費(fèi)一年高達(dá)9000億？
劉劍文：數(shù)字來源不確定。但無論多少，至少現(xiàn)在一些（三公）案例有不合理的。
新京報(bào)：在三公上如何來抑制不合理消費(fèi)？
劉劍文：制定標(biāo)準(zhǔn)、公開花費(fèi)。公款接待方面必須有標(biāo)準(zhǔn)，公車方面，首先是標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行；其二是減少官員數(shù)量。出國方面，也是嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行和審批。
談改進(jìn) 公眾對預(yù)算關(guān)注度還不夠高
新京報(bào)：預(yù)算公開也確實(shí)引來了公眾對政府的質(zhì)疑，比如此前廣州公立幼兒園的高額財(cái)政補(bǔ)貼。
劉劍文：公辦幼兒園到底該不該補(bǔ)貼？這些信息公開以后，才能檢驗(yàn)這些制度是否合理，民眾有判斷的標(biāo)準(zhǔn)。
總的來說，預(yù)算如何推開，一方面取決于高層到底有多大的決心，另一方面也需要公眾倒逼。從整個(gè)發(fā)展趨勢看，必須要這么做。
新京報(bào)：預(yù)算公開可以從哪些方面加強(qiáng)？
劉劍文：當(dāng)前公眾對預(yù)算關(guān)注度還不夠高，事實(shí)上，預(yù)算涉及大家的衣食住行、生老病死。
包括人大代表關(guān)注度也還不夠。
新京報(bào)：但今年兩會(huì)上的預(yù)算報(bào)告反對票很高。
劉劍文：人大代表認(rèn)知的高低不一樣。但大家潛意識(shí)覺得預(yù)決算不公平，所以有很多反對票。事實(shí)上，有不少人大代表無論結(jié)果如何，都不會(huì)投反對票的，比如一些基層代表。如果刨除這些因素，反對票其實(shí)會(huì)更高。
這是好事情，這就是一面鏡子。
新京報(bào)：那人大應(yīng)如何加強(qiáng)對預(yù)算的控制力？
劉劍文：全國人大常委會(huì)預(yù)算工委只有20來人，不足以應(yīng)對當(dāng)前龐大的預(yù)算報(bào)告。我們也建議，全國人大預(yù)算工委應(yīng)當(dāng)充實(shí)力量，增加200個(gè)編制也不算多。如果預(yù)算做得好的話，估計(jì)每年可以給國家省500-1000億元。因?yàn)閷徍撕芗?xì)，一些不合理開銷就能減掉。
談路徑 推動(dòng)預(yù)算公開要靠頂層設(shè)計(jì)
新京報(bào)：當(dāng)前主要是政府部門公開，人大、政協(xié)等單位是否也應(yīng)該公開？
劉劍文：人大、司法機(jī)關(guān)、政協(xié)等也要逐步推進(jìn)預(yù)算公開。因?yàn)樗袊覚C(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需要經(jīng)費(fèi)是由納稅人提供的。因此，沒有理由不對納稅人公開、對社會(huì)公開、接受民眾監(jiān)督。
但預(yù)算公開本身也是博弈的一個(gè)過程，監(jiān)督力量越大，公開也就會(huì)越來越好，社會(huì)就越來越穩(wěn)定。
新京報(bào)：博弈過程中，哪些方面的推動(dòng)比較有效？
劉劍文：最重要的還是頂層設(shè)計(jì)，一些改革是自上而下才能推動(dòng)的。
同時(shí)還有預(yù)算法的修訂等。全國人大常委會(huì)對《預(yù)算法》（修正案）已經(jīng)二審了。社會(huì)提了30多萬條意見，但缺少反饋。
新京報(bào)：我們需要一個(gè)什么樣的“預(yù)算法”？
劉劍文：（預(yù)算法修正案）二審稿公布后，很多人不滿意，比如還是沿用上個(gè)世紀(jì)八十年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所制定的《預(yù)算條例》的宗旨。此外，立法機(jī)關(guān)權(quán)限缺失、問責(zé)機(jī)制缺失等。
新京報(bào)：修訂應(yīng)如何把握？
劉劍文：預(yù)算法宗旨上必須明確，預(yù)算法就是對政府收支行為的控制和規(guī)范。在權(quán)限設(shè)置上，要賦予人大對預(yù)算的否定權(quán)、修改權(quán)和調(diào)整權(quán)。
同時(shí)就是要強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制。當(dāng)前在《預(yù)算法》中對這方面也是比較缺失的。
新京報(bào)：如何問責(zé)？
劉劍文：比如政府要定期向人大報(bào)告預(yù)決算的執(zhí)行情況。介紹情況后，大家還要提問，財(cái)政支出是否合理、合法等。
一個(gè)很重要的理念尚需形成，人大越是加強(qiáng)對政府的監(jiān)督，越有助于政府做好工作。
新京報(bào)：包括浙江溫嶺、四川白廟等，都出現(xiàn)了公民參與式預(yù)算或徹底公開的案例，你覺得這種模式是否可以推廣？
劉劍文：白廟公開好幾年了，基本還是孤例。我們不要過多指望某個(gè)地方試點(diǎn)后，在全國推開。還是要中央高層下決心，從頂層設(shè)計(jì)上規(guī)定。
新京報(bào)：香港模式有可借鑒性嗎？
劉劍文：香港從預(yù)算編制到最后公開，全過程都是有民眾參與。我們現(xiàn)在民主化進(jìn)程比較緩慢，預(yù)算推進(jìn)也比較艱難。
監(jiān)督政府不是一件壞事情，政府官員需要轉(zhuǎn)變觀念，不能畏懼和逃避向公眾公布賬戶。
本版采寫/新京報(bào)記者 蔣彥鑫
